A avaliação de impactos ambientais e os grandes empreendimentos de infra-estrutura no Brasil: alcance e reducionismo

Abstract

A Avaliação de Impactos Ambientais (AIA), favorecendo a abordagem e o tratamento das questões socioambientais referentes aos projetos de infra-estrutura, insere-se no cerne das discussões sobre Desenvolvimento Sustentável — como mostram as teorias e a experiência internacional. Bem conduzida, ela contribui para a formulação e seleção de alternativas (de soluções e de projeto), para a decisão de empreender e para todas as que decorrem daí. Sua eficácia, porém, está essencialmente ligada ao caráter de instrumento auxiliar do processo decisório e aos níveis de transparência e de participação social ao longo de todas as etapas desse processo. No Brasil, a transparência dos processos decisórios, um princípio constitucional aplicado a todos os atos da Administração Pública, é ainda bastante negligenciada em razão da cultura patrimonialista e clientelista que marca o trato da coisa pública. Some-se a isso a constatação de que a participação social não tem sido valorizada na experiência brasileira. Ademais, estabeleceu-se um forte antagonismo entre as exigências para a maximização dos impactos socioambientais positivos, prevenção, mitigação e compensação dos impactos negativos, relativos aos empreendimentos de infra-estrutura, e o interesse econômico e político em prol da realização das grandes obras, que demandam vultosos investimentos. Esse antagonismo e o caráter controverso dos grandes empreendimentos, suscitando fortes reações contrárias à sua realização, resultam em manipulações da AIA. A tese analisa casos de empreendimentos de infra-estrutura de grande porte, incluídos entre os de maior destaque no cenário brasileiro da atualidade. Ressaltamos o fato de a decisão de empreender ser anterior aos procedimentos que caracterizam o processo de avaliação de impactos ambientais, escapando assim de seu alcance e preservando, em certa medida, os interesses de determinados grupos de atores. O estudo aponta que o caráter tardio das ações e as distorções verificadas comprometem a eficácia da AIA, que deixa de discutir, como deveria, as propostas de desenvolvimento. Os processos decisórios desses empreendimentos têm sido marcados pela cultura de se pensar primeiro as grandes obras e, como desdobramento dessas, os modelos de desenvolvimento. Como resultado, tem-se um reducionismo da AIA, condicionada pelo paradigma da adequação, o que limita tremendamente o alcance desse importante instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente.

Environmental Impact Assessment (EIA) concerning infra-structure projects ensures ways to treat the relevant social and environmental matters and, doing so, constitute a main subject in debates on Sustainable Development — as shown in theories and international experience. When well performed, it helps in the formulation and selection of alternatives (concerning solutions and design aspects). It helps to decide whether or not to implement infra-structure projects and all the decisions that come after this. Nevertheless, its efficacy is essentially linked to transparency and social participation levels. In Brazil, transparency of decision-making processes is a constitutional principle which must be observed in all acts of Public Administration. However, due to the patrimonialist and clientelist ways of conducting public matters, this principle is often neglected. Moreover, social participation has not been given importance in Brazil. Besides, there is a strong antagonism between requirements concerning maximization of positive social and environmental impacts, prevention, mitigation and compensation of negative impacts, due to infra-structure projects, and the economic and political support for the implementation of large public works, demanding major financial resources. This antagonism and the controversy concerning large works lead to strong reactions to their implementation and result in manipulations of EIA. This thesis analyses cases of infra-structure works, amongst the most important projects in present-day Brazil. We stress that the decision to implementing the projects comes before to the procedures of EIA, not influenced by them, thus meeting interests of different groups of actors. The study shows that the delayed adoption of EIA procedures and the distortion of its purposes results in a loss of efficacy. EIA does not involve debate, as it should, of development proposals. The decision-making processes concerning these projects have been characterized by thinking first about the need for works and, as a consequence of this, development models. As a result, there is a reductionism of EIA, conditioned to the “paradigm of adaptation”, which strongly limits the success of this important instrument of the National Environmental Policy.

L’Évaluation des Impacts sur l’Environement (EIE) qui permet l’analyse des questions sociales et environnementales entraînées par les projets d’infrastructure, est au cœur des discussions sur le Développement Durable - selon les théories et l’expérience internationale. Bien réalisée, elle contribue à la formulation et à la sélection des alternatives (de solutions et de projets), pour mieux guider la décision d’entreprendre et pour toutes celles qui en découlent. Son efficacité en tant qu’un outil du processus de décision est, toutefois, essentiellement liée au niveau de transparence et de participation sociale existants tout au long des étapes de ce processus. Au Brésil, le principe constitutionnel de transparence des processus décisoires pour tous les actes de l’Administration Publique est encore trop négligé, en conséquence de la culture du patrimonialisme et clientélisme qui caractérisent le traitement des choses publiques. En outre, la participation sociale n’a pas été valorisée dans l’éxperience brésilienne. De plus, nous sommes arrivés à un fort antagonisme entre, d’une part, les exigences pour la maximisation des impacts sociaux et environnementaux positifs, la prévention, la mitigation et la compensation des impacts négatifs associés aux grands projets d’infrastructure et, d’autre part, les intérêts économiques et politiques qui sont toujours en faveur des grands travaux d’infrastructure, demandeurs de grands investissements. Cet antagonisme et les controverses suscitées par ce genre d’investissement sont à l’origine de fortes réactions contraires à leur implémentation ce qui mène à des manipulations de l’EIE. Cette thèse analyse des grands projets d’infrastructure parmi ceux de plus grande notoriété actuellement au Brésil. Il faut remarquer que la décision d’entreprendre précède les actions qui caractérisent l’EIE, ce qui préserve l’intérêt de certains groupes. L’étude démontre que ce retard dans les actions et les distorsions liées à l’EIE limitent son efficacité puisqu’elle n’évalue pas comme prévu toutes les propositions de développement. Les processus décisoires de ces projets ont étés caractérisés par la culture de réfléchir d’abord aux grands travaux et ensuite aux modèles de développement. Cela résulte en un réductionnisme de l’EIE, conditionnée par le paradigme de l’adéquation, ce qui rend cet important instrument de la Politique National Environnementale beaucoup moins efficace par rapport à ses possibilités.